Welche Rolle können Genossenschaften bei der Bereitstellung öffentlicher Verkehre in ländlichen Räumen spielen?
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Auf Grund des demografischen Wandels, teilweise sinkender Einwohnerzahlen, zurückgehender Schülerzahlen und einer steigenden Pkw-Verfügbarkeit gehen die Auslastung und die Finanzierbarkeit des bestehenden ÖPNV in einigen ländlichen Regionen weiter zurück. Aufgrund der angespannten Haushaltslage können viele Landkreise den wachsenden Zuschussbedarf nicht übernehmen, in Folge wird das Angebot weiter eingeschränkt und somit die Nachfrage weiter reduziert. Um auch in ländlichen Räumen einen attraktiven öffentlichen Verkehr anbieten zu können, müssen neue Weg gegangen und auch andere Organisationsformen erprobt werden. Ob Genossenschaften ein tragfähiges Modell sein könnten, möchte ich gerne mit Ihnen diskutieren.
Diskussionsbausteine wie dieser sollen Impulse für die Gestaltung einer Mobilitätswende setzen. Sie sollen zum Nachdenken anregen und den Status quo in Frage stellen. Dieses Mal möchte ich Sie einladen, mir in den Kommentaren Ihre Einschätzung zur Praktikabilität des in diesem Artikel beschriebenen Genossenschaftsmodells zur Organisation eines öffentlichen Verkehrsangebots in ländlichen Räumen zu geben. Könnte es ein Modell sein, das Probleme löst? Ist es umsetzbar? Was sind hierfür die Voraussetzungen? Woran wird es scheitern? Vielleicht ist Ihnen auch ein Alternativmodell bekannt, welches ähnlich oder noch besser funktionieren könnte.
Die Zukunft der Mobilität ist kein unbeeinflussbarer passiver Prozess, sondern setzt Gestaltung auf mehreren Ebenen (Raum, Infrastruktur, Fahrzeugtechnik, Strukturen und Organisationsformen, IKT, etc.) voraus. Im Rahmen dieser Artikelserie werden Bausteine aus verschiedenen Bereichen vorgestellt, die einzeln oder miteinander kombiniert, bereits heute eine Mobilitätswende vor Ort anstoßen. Ich lade Sie dazu ein, weitere Elemente vorzuschlagen und deren Ausgestaltung mitzudiskutieren (bisherige Vorschläge).
Die Ausgangslage
Aufgrund rückläufiger Einwohnerzahlen, sinkenden Schülerzahlen, einer stärkeren Alterung der Gesellschaft bei einer gleichzeitig voranschreitenden Flexibilisierung und Individualisierung der Gesellschaft und geringen finanziellen Spielräumen auf kommunaler Seite wird es in schrumpfenden ländlichen Räumen zunehmend zu einer Herausforderung, ein attraktives öffentliches Verkehrsangebot aufrecht zu erhalten. Zunehmend fällt eine Grundvoraussetzung für einen wirtschaftlich erfolgreichen ÖPNV, die gebündelte Nachfrage, weg. Der räumlich und zeitlich flexible motorisierte Individualverkehr (MIV) kann die wegen disperser Siedlungsstrukturen und ausdifferenzierter Lebensstile ebenso räumlich und zeitlich flexibler werdenden Mobilitätsbedürfnisse besser erfüllen.
Gleichwohl ist ein attraktives und im Alltagsleben gut nutzbares öffentliches Verkehrsangebot ein wichtiger Standortfaktor und eine Mobilitätsgarantie für all diejenigen, denen aus den verschiedensten Gründen kein Pkw zur Verfügung steht bzw. die keinen Pkw (mehr) fahren können. Der öffentliche Verkehr gilt als Träger wichtiger gesellschaftlicher Funktionen: Einerseits soll er als Alternative zum Auto zu einer nachhaltigeren Mobilitätsentwicklung beitragen und andererseits soll das ÖPNV-Angebot Mobilität für alle Gesellschaftsmitglieder und damit gesellschaftliche Teilhabechancen garantieren.1 Der ÖPNV ist gemäß dieser Interpretation zugleich selbst eine Leistung der staatlichen Daseinsvorsorge und ein Instrument, das andere Daseinsvorsorgeeinrichtungen für alle Bürger zugänglich macht.2
Die Diskussion, ob und auf welchem Niveau ÖPNV-Leistungen im Sinne der Daseinsvorsorge aufrechterhalten werden sollen, wird bereits seit mehreren Jahren intensiv geführt. Ein Ergebnis dieser Debatte ist die Forderung nach einer Flexibilisierung des öffentlichen Verkehrsangebots. Vormals “starre” Buslinienverkehre werden aufgrund der geringen Nachfrage und Bündelungsfähigkeit im sogenannten “Jedermann-Verkehr” (als Abgrenzung von der Schülerbeförderung als Pflichtaufgabe der öffentlichen Hand) zunehmend durch Rufbusse oder Anruf-Linien-Taxis ersetzt.
Auch bedarfsgesteuerter Bedienformen stoßen an ihre Grenzen
Es stellt sich jedoch die Frage, ob diese Verkehre aufgrund der mitunter langen Vorausbuchungsfristen von 30 bis 90 Minuten bzw. bei Feiertagen oder an Wochenenden gar von einigen Tagen eine attraktive Alternative zum Pkw sein können. Ein weiteres Problem “bedarfsgesteuerter Bedienformen ist der niedrige Kostendeckungsgrad und der damit verbundene hohe Zuschussbedarf für die öffentliche Hand. Die Kosten pro Fahrgast reichen teilweise an die Kosten einer Taxibenutzung heran.”3 Eine Studie im Auftrag von BMVBS und BBSR aus dem Jahr 2009 untersuchte verschiedene deutsche Anrufbus-Projekte. Der Kostendeckungsgrad schwankte zwischen 5 % und 45 % und lag im Durchschnitt bei 22 %. Der Zuschussbedarf pro Fahrgast lag im Mittel aller untersuchten Fälle bei 8,81 Euro und variierte zwischen 1,34 und 18,40 Euro pro Fahrgast.
“Ein höherer Kostendeckungsgrad kann durch Maßnahmen zur Optimierung der Organisation und zur Verbesserung der Bündelung der Fahrtwünsche erreicht werden. Allerdings ist der Besetzungsgrad pro Fahrt in der Praxis meist kaum höher als im MIV, so dass diese Form des ÖPNV keinen ökologischen Vorteil mehr aufweist. Im Gegenteil können durch die An- und Abfahrten sowie durch den Einsatz größerer Fahrzeuge höhere Umweltbelastungen als im MIV entstehen.”5
Hinzu kommt, dass in den vergangenen Jahren neu entwickelte, flexible und bedarfsorientierte Mobilitätsangebote ihr volles Potenzial innerhalb des bestehenden Rechts- und Organisationsrahmens nicht entfalten können.
Das Kapazitätsmanagement als Lösungsoption?
Die Herausforderungen des demographischen Wandels und der angespannten Situation öffentlicher Haushalte bei gleichzeitig hohen und langfristig hoch bleibenden Zuschussbedarfen für flexible Bedienformen in Kombination mit den Möglichkeiten neuer Technologien lassen die Frage aufkommen, ob das öffentliche Verkehrsangebot in ländlichen Räumen eine grundsätzliche Reorganisation und Neubestimmung im Sinne eines “wirklichen” integrierten öffentlichen Verkehrsangebots benötigt. Dies beinhaltet die Loslösung vom Begriff des Fahrtenangebots hin zu einem Kapazitätsangebot. Wie diese Kapazität letztendlich bereitgestellt wird, ist hierbei nachrangig.
Der Aufbau eines guten öffentlichen Verkehrsangebots im ländlichen Raum ist eine große Herausforderung. Von der Netzstruktur besteht es aus aufkommensstarken Linien entlang wichtiger Achsen und feingliedriger Verkehre im Nebennetz und zur Anbindung der einzelnen Siedlungen an Verkehrsknoten oder zur Verbindung untereinander. Zudem schwankt das Beförderungsaufkommen über den Tag sehr stark und ist zu den Schulanfangs- und Schulendzeiten am größten. Ein kostendeckender Betrieb oder gar die Erzielung von Gewinnen ist in ländlichen Räumen noch unwahrscheinlicher als in Großstädten (und auch dort kaum möglich). Aus diesem Grund wird immer ein Zuschussbedarf der öffentlichen Hand bestehen.
Ebenso wie es DEN einen ländlichen Raum nicht gibt, gibt es genauso wenig DAS öffentliche Verkehrsangebot, dessen Struktur besonders gut oder schlecht geeignet ist. Jede Region, jeder Teilraum ist unterschiedlich organisiert und hat eine Eigenart, eine eigene Struktur mit einmaligen Verflechtungen. Daher kann es auch kein einheitlich aufgebautes System geben. Vielmehr sollte vor Ort auf lokale Spezifika und Veränderungen eingegangen werden. Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass in diesen Räumen zentral und für einen mehrjährigen Zeitraum geplante ÖPNV-Angebote zu starr und beschränkt sein könnten und die notwendige Flexibilität vermissen lassen. Ein flexibles öffentliches Verkehrsangebot benötigt auch eine flexible Planung.
Die funktionale Leistungsbeschreibung als Ausgangsbasis
Aus diesem Grund wird die Möglichkeit diskutiert, die Kompetenzen und Nähe der ÖPNV-Anbieter umfassender zu nutzen. Der Busfahrer, der tagtäglich seine Routen fährt, kennt seine Fahrgäste besser (und vermutlich sogar mit Namen) als eine anonyme Planungsinstanz. Daher wird dazu übergegangen, ÖPNV-Leistungen nicht detailliert mit Linienwegen, Taktzeiten, Haltestellen, Gefäßgrößen, etc. vorzugeben (“konstruktive” Leistungsbeschreibung), sondern sich stattdessen auf Zielvorgaben zu beschränken und ÖPNV-Leistungen “funktional” zu beschreiben.
Diese funktionale Leistungsbeschreibung besteht aus Mindeststandards entsprechend den Vorgaben des Nahverkehrsplans und umfasst u.a. Verbindungs- und Bedienungsstandards bspw. in Form von Taktvorgaben und Bedienzeiten, maximalen Reisezeiten, fest anzusteuernden Haltestellen und Verknüpfungspunkten, eine Liste wichtiger anzusteuernder Ziele, soziale und ökologische Vorgaben, qualitätssichernde und attraktivitätssteigernde Maßnahmen, Vertrieb, Tarife und tarifliche Integration, etc. (siehe auch Difu 2006: Funktionale Leistungsbeschreibung – Ein neues Instrument zur Steuerung des kommunalen ÖPNV.)
Ziel ist es, den ausführenden Verkehrsunternehmen die für ein attraktives und ökonomisch tragfähiges ÖPNV-Angebot notwendige Flexibilität in der Angebotsgestaltung zu ermöglichen. So können sie bspw. frei entscheiden, ob eine Linie mit Mini-, Midi- oder Solobussen befahren wird.
Integration weiterer Angebote und Flexibilisierung hin zu einem Kapazitätsmanagement
Da kleine Gefäßgrößen im Linienverkehr und bedarfsgesteuerte Bedienformen bei zu geringer Bevölkerungsdichte und dem damit verbundenen hohen Zuschussbedarf ebenfalls an ihre Grenzen stoßen, stellt sich die Frage, ob eine Integration weiterer flexibler Angebote notwendig ist und wie diese vonstatten gehen kann.
Neben klassischen Verkehrsunternehmen wie Eisenbahnverkehrs- und Busunternehmen gibt es eine Vielzahl weiterer Anbieter, die Beförderungskapazität anbieten bzw. anbieten könnten. Dies erstreckt sich auf originäre Anbieter wie Taxiunternehmen, Fahrdienste, Behindertenfahrdienste, kann aber auch Pflegedienste, Liefer- und Paketdienste oder die Mitnahme in privaten Pkw umfassen. Je nach Planbarkeit (täglich fixe Route oder komplett frei), Reisezeitsensitivität der potenziellen Fahrgäste (Ankunft zum Zeitpunkt x oder irgendwann im Laufe des Vormittags), können diese unterschiedliche Rollen bspw. als Direktverbindung oder Zubringer übernehmen. Jeder einzelne Kapazitätsanbieter besitzt spezifische Vor- und Nachteile, die es zu beachten und auszugleichen gilt. So ist die Mitnahme durch private Dritte in ihren Pkw aufgrund des geometrisch-räumlichen zweiseitigen kritische Masse-Problems und den individuellen Präferenzen der potenziell Nutzenden nicht immer die passende Lösung, Rufbusse oder Anruf-Linientaxis sind bei geringer Nachfrage (eine Person) und weiten Anfahrtswegen nur bedingt geeignet.
Digitale Technologien ermöglichen es ein Kapazitätsmanagement aufzubauen, um Beförderungskapazitäten und -nachfrage zu erheben und dynamisch miteinander zu verknüpfen. Gleichzeitig wird sichergestellt, dass eine Hinfahrt mit einer passenden Rückfahrt verbunden wird. Der Fahrgast erhält somit die notwendige Sicherheit. Die Buchung und Abrechnung erfolgt über ein einheitliches System und eine relativ einheitliche Oberfläche. Über einen individualisierten digitalen Assistenten wird der Fahrgast bis an sein Ziel gelenkt. Dieser achtet auf die individuellen Einschränkungen und Präferenzen. Durch eine entsprechende Integration in das klassische ÖPNV-Angebot können durchgängige Reiseketten innerhalb der Region, aber auch aus oder in das Angebotsgebiet realisiert werden.
Planung und Aufbau von Kapazitätsmanagementsystemen
Der Aufbau eines funktionierenden Kapazitätsmanagementssystems setzt zum einen eine weitestgehende Integration der vorhandenen Beförderungskapazitätsanbieter und zum anderen ein temporäres lokales Monopol über eine Konzessionsvergabe voraus. Ohne dies dürfte das zweiseitige kritische Masse-Problem die Etablierung eines funktionierenden Systems verhindern oder zumindest erschweren.
Basis für eine Bewerbung bzw. den Wettbewerb um die Konzession ist eine funktionale Leistungsbeschreibung, in der durch den Aufgabenträger Mindeststandards entsprechend den Vorgaben des Nahverkehrsplans definiert werden. Ebenfalls wird ein Kriterienkatalog entwickelt, auf dessen Basis die einzelnen Konzepte transparent bewertet werden. Zudem wird ein vorab definierter jährlicher (dynamischer) Zuschuss, der zur Erreichung eines kostendeckenden Betriebs ausreichend sein müsste, zur Verfügung gestellt.
Anbieter von Beförderungskapazitäten entwickeln selbstständig ein gemeinsames Bedienkonzept, in dem klassische Busverkehre mit bedarfsorientierten Produkten bzw. flexiblen Modulen wie Anruf(sammel)taxis, öffentlichen Mieträdern, Mietautos, Mitnahmekonzepten oder Ähnlichem je nach erwarteter Nachfrage kombiniert und verschiedene zielgruppenspezifische Angebote eingeführt werden.6 Ebenfalls könnten Dienstleister aus dem erweiterten Kreis wie mobile Verkaufsfahrzeuge (Bäckereifahrzeuge, rollende Gemüsehändler, etc.), mobile Bibliotheken oder eine mobile medizinische Versorgung integriert werden, um das öffentliche Verkehrsangebot dynamisch auf das ebenfalls flexible Versorgungsangebot abzustimmen.
Die Angebotskonzepte werden im Anschluss auf die Einhaltung des Kriterienkatalogs geprüft. Bei mehreren konkurrierenden Konzepten erfolgt eine Bewertung entsprechend des Bewertungsrasters. Die Konzession wird im Anschluss (und ggf. nach Prüfung durch die Vergabekammer) an das Konsortium mit dem besten Konzept vergeben. Es erhält daraufhin das Recht, entsprechende Verkehrsdienstleistungen im Vergabegebiet durchzuführen.
Organisationsform Genossenschaft als passender Rahmen?
Zur Koordination und Durchführung der Verkehre könnte eine Genossenschaft das geeignete Organisations- und Rechtssubjekt sein. Die Form der Genossenschaft gibt Unternehmen die Gelegenheit, sich mit anderen Firmen zwecks eines gemeinschaftlichen Geschäftsbetriebs zusammenzuschließen und kooperativ wirtschaftlich erfolgreich zu sein. Die Zusammenarbeit verschiedener Branchen, Unternehmensformen und -größen ist über das Gefäß der Genossenschaft gut darstellbar. Zudem kann der Ein- und Ausstieg aus dem Gemeinschaftsvorhaben wie auch die Grundfinanzierung über Genossenschaftsanteile einfach bewerkstelligt werden. Einer Dominanz eines einzelnen kapitalstarken Partners wie bspw. bei Kapitalgesellschaften wird durch das Prinzip der demokratischen Unternehmensverfassung vorgebeugt. Jedes Genossenschaftsmitglied hat grundsätzlich eine Stimme – unabhängig von der Höhe der finanziellen Beteiligung – und damit das gleiche Gewicht bei Entscheidungen. Die Genossenschaft ist aufgrund der internen Kontrolle durch ihre Mitglieder und die unabhängige Prüfung durch den genossenschaftlichen Prüfungsverband die mit weitem Abstand insolvenzsicherste Rechtsform in Deutschland.
In dünn besiedelten ländlichen Gebieten ohne Möglichkeit weiterhin klassische Linienverkehre zu organisieren besteht darüber hinaus die Möglichkeit, dass neben Unternehmen auch Privatpersonen Teil einer Genossenschaft werden. Die Organisation des öffentlichen Verkehrs wird somit zu einer wahren Gemeinschaftsaufgabe, der sich auch die Bewohnerinnen und Bewohner in den einzelnen Ortschaften verbunden und verpflichtet fühlen. So könnte bspw. die Bereitschaft steigen, Fahrten anzubieten und andere Personen gegen Entgelt im eigenen Fahrzeug mitzunehmen. Neben den Fahrgästen, die ein originäres Interesse an der Nutzung des Angebots haben, profitieren zudem indirekte Nutzer von der besseren ÖPNV-Anbindung (bspw. Arbeitgeber durch eine bessere Erreichbarkeit für Arbeitnehmer oder Grundstückseigentümer über steigende Bodenwerte). Diese könnten somit ebenfalls die Bereitschaft zur Finanzierung einer öV-Genossenschaft besitzen. In diesem Falle ist die operative Betriebsführung jedoch von der grundsätzlichen Organisationsstruktur zu trennen.
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